إشكالية الطعن بمرسوم الموازنة: القضاء المختص للرقابة على "النصوص التي لها قوة القانون" (خاص)

بقلم الدكتور سليم الزيبق - استراسبورغ

خاص – " إيست نيوز"

في جلسته المنعقدة بتاريخ 6/3/2025، قرر مجلس الوزراء اصدار موازنة 2025 بمرسوم. على إثر هذا القرار اعتبر بعض النواب ان إمكانية الطعن بهذا المرسوم امام المجلس الدستوري متوافرة.  

للوهلة الأولى، يمكن لأي رجل قانون ان يستغرب إمكانية هذا الطعن، نظرا لأن من المعلوم ان المراسيم هي اعمال إدارية تصدر عن السلطة التنفيذية وتخضع في لبنان، كما في فرنسا، لرقابة القضاء الإداري، أي لمجلس شورى الدولة وليس للمجلس الدستوري. الا ان الاشكالية تكمن في تضارب النصوص المتعلقة بصلاحية المجلس الدستوري. فبينما تشير المادة 19 من الدستور على نشوء مجلس دستوري" لمراقبة دستورية القوانين والبت في النزاعات والطعون الناشئة عن الانتخابات الرئاسية والنيابية"، تنص المادة 18 من قانون إنشاء هذا المجلس، (قانون رقم 250، الصادر بتاريخ 14/7/1993)، على ان المجلس يتولى " الرقابة على دستورية القوانين وسائر النصوص التي لها قوة القانون". فما هي هذه النصوص التي لها قوة القانون؟ (1) وما هو القضاء المختص لمراقبة هذه النصوص؟ (2). 

1- النصوص التي لها قوة القانون

ان هذه النصوص تعني أساسا المراسيم الصادرة عن السلطة التنفيذية والتي يكون لها قوة القانون لكونها تستطيع ان تعدّل او تُلغي القوانين النافذة، دون ان يكون لها قيمة ومرتبة القانون الصادر عن مجلس النواب نظرا لصدورها عن السلطة التنفيذية.

Cf. P. Stillmunkes, les classifications des actes ayant force de la loi en droit public français, RDP, 1964, p.261  

  ان هذه النصوص تشمل ثلاثة أنواع من المراسيم، إذا ما استثنينا النصوص الصادرة عن السلطات الطائفية وفقا للتفويض المُعطى لها من قبل السلطة التشريعية.

- المراسيم الاشتراعية 

 المراسيم الاشتراعية هي مراسيم لها قوة القانون تصدر عن السلطة التنفيذية استنادا الى تفويض تمنحها إياها السلطة التشريعية، بصورة استثنائية ولمدة محددة، بمقتضى قانون يطلق عليه قانون (التفويض)

  (loi d’habilitation )، تُخول الحكومة بموجبه حق التشريع في مواضيع هي عادة من صلاحية السلطة التشريعية ،  على ان يتم التصديق على هذه المراسيم لاحقا من قبل مجلس النواب Loi de ratification.  ان هذه المراسيم، التي اوجدها العرف البرلماني، هي تلك التي تنص عليها المادة 38 من الدستور الفرنسي الحالي. (أنظر، الدكتور يوسف سعدالله الخوري، القانون الإداري العام، الجزء الثاني، 2002، منشورات صادر، ص. 23.

 Cf. aussi, Jean Waline, Droit administratif, Dalloz, 26ème édition, page 321)

- المراسيم التي تضع موضع التنفيذ مشاريع القوانين المستعجلة: مراسيم المادة 58 من الدستور.

تعطي المادة 58 من الدستور السلطة التنفيذية الحق في التشريع بدلا من السلطة التشريعية عند تباطؤ هذه الأخيرة في البت بمشروع قانون سبق للسلطة التنفيذية ان احالته على المجلس بصفة الاستعجال. فبحسب هذه المادة: " كل مشروع تقرر الحكومة كونه مستعجلا بموافقة... مشيرة الى ذلك في مرسوم الإحالة يمكن لرئيس الجمهورية بعد مضي أربعين يوما من طرحه على المجلس...دون ان يبت فيه، ان يصدر مرسوما قاضيا بتنفيذه، بعد موافقة مجلس الوزراء".

ان المادة 58 من الدستور تشكل بدون أدنى شك انتهاكا لمبدأ فصل السلطات لكونها تسمح للسلطة التنفيذية ان تحل محل السلطة التشريعية، بحيث يصبح مشروع القانون قانونا دون مناقشة او تصويت من قبل مجلس النواب.

(انظر الدكتور ادمون رباط، الوسيط في القانون الدستوري اللبناني، بيروت، دار العلم للملايين، 1970، ص.830).

ان خطورة هذه المادة تكمن أيضا في غموض بعض تعابيرها التي من الصعب تحديد مضمونها، كصفة الاستعجال مثلا. فما هو مضمون مفهوم العجلة ومن يحدده؟  وقد اثارت هذه المادة مناقشات واسعة في مجلس النواب، كما اعتبر بعض رجال القانون ان نصها يعطي السلطة التنفيذية سلاحا قد تستعمله لتجريد البرلمان من جوهر عمله. (مصطفى او زيد فهمي، النظام البرلماني في لبنان، بيروت، 1969، ص. 307).

- المرسوم القاضي بنشر الموازنة (المادة 86 من الدستور) 

من المعلوم ان المادة 86 من الدستور تعطي مجلس الوزراء، تجنبا لشلل المرافق والمؤسسات العامة، حق اصدار الموازنة بمرسوم في حال لم يتمكن مجلس النواب من البت في شان مشروع الموازنة. الا ان الحفاظ على الصلاحيات التشريعية لمجلس النواب يفسر الشروط القاسية التي تضعها هذه المادة على ممارسة هذا الحق.  

فالمادة 86 تضع ثلاثة شروط على حق اصدار الموازنة بمرسوم: 1- عدم بت مجلس النواب نهائيا في شان مشروع الموازنة قبل الانتهاء من العقد المعين لدرسه؛ 2- الاستمرار في عدم البت بالمشروع في العقد الاستثنائي الذي يدعو اليه رئيس الجمهورية لنفس الغاية ؛3- " لا يجوز لمجلس الوزراء ان يستعمل هذا الحق الا إذا كان مشروع الموازنة قد طُرح على المجلس قبل بداية عقده بخمسة عشر يوما على الأقل".

ان المادة 86 من الدستور تشبه الى حد بعيد المادة 47 من الدستور الفرنسي التي تنص على انه إذا لم يبت البرلمان في شان مشروع موازنة الدولة في غضون سبعين يوما، يمكن تنفيذ احكام المشروع بمرسوم (ordonnance). 

بعد تحديد "النصوص التي لها قوة القانون" يجب معرفة الهيئة القضائية الصالحة للرقابة على هذه النصوص. ان أهمية الجواب على هذا السؤال تكمن في انها المرة الأولى التي سيتسنى فيها للمجلس الدستوري، إذا ما حصل الطعن، ان يحسم هذه المسالة.

2- القضاء المختص للرقابة على "النصوص التي لها قوة القانون"

يتضح مما تقدم ان جميع النصوص (المراسيم) المذكورة أعلاه هي اعمال ادارية اتخذتها السلطة التنفيذية، اما بناء على تفويض من قبل السلطة التشريعية، كالمراسيم الاشتراعية، واما لدرء مخاطر تلكؤ مجلس النواب عن القيام بمهامه، كمراسيم المادة 58 من الدستور ومرسوم المادة 86 المتعلق بالموازنة. 

ان تحديد القضاء الصالح لمراقبة هذه النصوص يرتبط ارتباطا مباشرا بمعرفة المعايير المعتمدة في القانون اللبناني للتمييز بين القانون، الذي يخضع لرقابة المجلس الدستوري، والأنظمة les règlements التي تخضع لمجلس شورى الدولة.  من المعروف ان هناك معياران تقليديان: المعيار الشكلي le critère formel الذي يأخذ بعين الاعتبار السلطة التي صدر عنها النص، والمعيار المادي le critère matériel الذي يستند الى جوهر العمل او مادته.

 يأخذ القانون اللبناني، اسوة بالقانون الفرنسي، بالمعيار الشكلي. بمعنى ان القانون هو النص الي صوّت عليه مجلس النواب في نطاق اختصاصه المحدد في الدستور، والاعمال التنظيمية les actes règlementaires هي تلك الصادرة عن السلطة التنظيمية او التنفيذية.

             « La Constitution de 1958 n’a pas altéré les définitions de la loi et du règlement. L’une et l’autre se caractérisent toujours par l’autorité qui les élabore : la loi est l’acte voté par la Parlement ; le règlement est l’acte pris par le pouvoir réglementaire… », Cf. l’ouvrage de Jean Waline, préc., p.330.

 ضمن هذا الإطار تنص المادة 18 من الدستور اللبناني على انه " لا يُنشر قانون ما لم يقره مجلس النواب". اما المادة 105 من المرسوم المنظم لمجلس شورى الدولة (مرسوم رقم 10434، تاريخ 14 /6/ 1975، معدّل) فتنص على انه " لا يجوز في أي حال قبول المراجعة، بما يتعلق باعمال لها صفة تشريعية"، وذلك بعدما نصت الفقرة الأولى من ذات المادة على انه " لا يمكن تقديم طلب الابطال بسبب تجاوز حد السلطة الا  ضد قرارات إدارية محض...". (، مجلس شورى الدولة، قرار رقم 43/2000-2001 ، تاريخ 20/12/2000 ) .                                                                                                            

بالنسبة للمراسيم الاشتراعية يجب الإشارة أيضا الى استقرار الاجتهاد في فرنسا كما في لبنان على اعتبار" ان هذه المراسيم تحتفظ بصفتها الإدارية وتخضع بالتالي، وبهذه الصفة، لرقابة مجلس شورى الدولة فقط، طالما انه لم يتم التصديق عليها بقانون صادر مجلس النواب، اذ ان هذا التصديق هو وحده الذي يحولها الى قوانين صادرة عن السلطة التشريعية وتصبح بالتالي خاضعة لرقابة المجلس الدستوري، عن طريق الطعن بقانون التصديق.                         

Cf. C.E., 11 déc.2006,Cons.nat.de l’ordre des médecins, AJDA, 2006, p.133 ; C.C. n° 72-73 du29 fév. 1972    

(انظر م. ش.، قرار رقم 125,، تاريخ 12/3/1970- ؛ انظر ايضا قرار رقم 14، تاريخ 18 تشرين الثاني 1993(

ففي قراره رقم 522 تاريخ 9/11/ 1955 اعتبر مجلس شورى الدولة " ان الصفة القانونية في المراسيم الاشتراعية تنحصر بانها تستند الى قانون التفويض الصادر للحكومة عن السلطة التشريعية ولكنها تبقى على كل حال مراسيم صادرة عن السلطة الإجرائية وتخضع بالتالي لرقابة مجلس الشورى". اما المجلس الدستوري الفرنسي فلقد اعتبر صراحة ان رقابته لا تشمل الا القوانين وليس المراسيم les ordonnances المنصوص عليا في المادة 38 من الدستور C. C. n° 85-196 DC du 8 août 1985.

 اما فيما يتعلق بمراسيم المادة 58 من الدستور، أي تلك المتعلقة بمشاريع القوانين المستعجلة، فلقد ركّز الدكتور ادمون رباط اهتمامه على الطبيعة القانونية للمرسوم الصادر عن رئيس الجمهورية والقاضي بتنفيذ مشروع القانون، أي على معرفة ما أذا كان هذا المرسوم يعتبر عملا تشريعيا ام عملا إداريا بحت. بعد دراسته لاجتهاد مجلس شورى الدولة خلص الدكتور رباط الى القول انه بعد فترة من تردد الاجتهاد حسم المجلس الامر في قراره شبلي خوري ( 6  كانون الثاني 1970 ) ليؤكد ان  طبيعة  هذا المرسوم هي إدارية بحته  وانه يخضع  بالتالي الى رقابة  القضاء الإداري أي مجلس شورى الدولة:

 « Le seuil décisif a été franchi avec l’arrêt Chebli Khouri… qui se prononce nettement en faveur de la nature purement administrative du décret »

Cf. E. Rabbath, la Constitution libanaise, Beyrouth 1982, p. 401)

 بالنسبة لمرسوم المادة 86 من الدستور، المتعلق بنشر الموازنة بمرسوم، تجدر الإشارة الى انه لم يسبق للقضاء، لا في لبنان ولا في فرنسا، على حد علمنا، ان اعطى رايه بالموضوع. لذلك يجب الاستعانة بالفقه ولا سيما الفرنسي، نظرا للشبه البعيد، كما رأينا آنفا، بين المادة 86 من الدستور اللبناني والمادة 47 من الدستور الفرنسي، لتحديد القضاء الصالح للرقابة على هذه المراسيم. ضمن هذا الاطار يرى العميد Georges Vedel ان المراسيم المتعلقة بنشر الموازنة، كمراسيم المادة 38 (من الدستور الفرنسي) تبقى اعمالا إدارية الى حد التصديق عليها من قبل البرلمان.

Les ordonnances de l’article 47ont la même nature juridique que celles de l’article 38, c’est-à-dire gardent un caractère réglementaire jusqu’à ratification : Cf. Vedel, P. Delvolvé, Droit administratif, PUF, 1990, p. 349.

كذلك يرى الفقيهان  J-C. Martinez et P. diMmalta  إن مراسيم المادة 47، التي لم تلحظ أي تصديق من قبل البرلمان، ليس لها أي طبيعة تشريعية  «Nature législative »لكونها لا تكتسب شكل القانون : forme de la loi) (la وتبقى بالتالي ذات طبيعة إدارية   خاضعة لرقابة مجلس شورى الدولة.

  Cf. Martinez et diMmalta, Droit budgétaire, Litec,1982, p.207 ; V. aussi Olivier Gohin, Droit constitutionnel, LexisNexis, 2013, p .975.

يعتبر جميع هؤلاء الفقهاء ان الرقابة على هذه المراسيم تعود للقضاء الإداري الذي يمكنه ان يراقب مدى احترام الحكومة للمهل المعطاة للبرلمان لمناقشة الموازنة. فهل يمكننا اعتماد نفس الخلاصة بالنسبة للقانون اللبناني؟ كان ذلك مؤكدا لولا وجود المادة 18 من قانون انشاء المجلس الدستوري. فهذه المادة، التي لا مثيل لها في القانون الفرنسي، تضيف، خلافا للمادة 19 من الدستور، كما راينا سابقا، على مهام المجلس الدستوري مهمة مراقبة" النصوص التي لها قوة القانون".

فالسؤال الأساسي الذي يُطرح هو معرفة ما اذا كان المجلس الدستوري ملزم باحترام  المادة 18 الآنفة الذكر  والقبول بالتالي بمراقبة مرسوم الموازنة. بعبارة أخرى ، هل يمكن لقانون عادي ان يحدد صلاحيات المجلس الدستوري المخوّل مراقبة دستورية القوانين العادية؟

من الصعب التأكيد ان المجلس الدستوري سيقبل مراقبة مرسوم الموازنة لأنه لا يمكنه ان يأخذ بالحسبان المادة  18 من قانون انشاء المجلس وذلك للأسباب التالية: 

أولا: ان المجلس الدستوري غير ملزم الا بتطبيق النصوص والمبادئ الدستورية، اذ ليس من المعقول ان يحدد النص الخاضع للرقابة (القانون العادي) صلاحيات المُراقب، أي المجلس الدستوري.

ثانيا: ان المادة 18 من قانون انشاء المجلس تخالف صراحة ليس فقط المادة 19 من الدستور التي أوكلت الى المجلس مراقبة " دستورية القوانين" وانما أيضا المادة 18 من نفس الدستور التي تنص على انه " لا يُنشر قانون ما لم يقره مجلس النواب"، أي بمعنى اخر، ان صفة القانون مشروطة بإقرار النص من قبل مجلس النواب. 

ثالثا: ان المجلس الدستوري لا يتمتع الا بصلاحيات حصرية (compétences d’attribution) حددها الدستور ولا يمكن تعديلها الا بتعديل الدستور. ففي قراره الصادر بتاريخ 6 تشرين الثاني 1962 رفض المجلس الدستوري الفرنسي مراقبة القانون الذي صوّت عليه الشعب مباشرة عن طريق الاستفتاء، بحجة ان الدستور لا يخوّله الا مراقبة القوانين التي تم التصويت عليها من قبل مجلس النواب.

« Considérant que la compétence du Conseil constitutionnel est strictement délimitée par la Constitution … il résulte de l’esprit de la Constitution… que les lois que la Constitution a entendu viser dans son article 61 sont uniquement les lois votées par le parlement et non point celles qui, adoptées par le peuple à la suite d’un référendum »

في حال أعلن المجلس الدستوري عدم صلاحيته، هل يمكن القول ان صلاحية مجلس الشورى تصبح عندئذ بديهية في حال الطعن امامه بالمرسوم لتجاوز حد السلطة؟ ليس تماما، لان الفقرة الثانية من المادة 18 من قانون انشاء المجلس الدستوري تنص على انه " لا يجوز لأي مرجع قضائي" ان يراقب النصوص التي تم تكليفها للمجلس الدستوري " مباشرة عن طريق الطعن او بصورة غير مباشرة عن طريق الدفع بمخالفة الدستور..". بمعنى اخر ان مجلس الشورى لم يعد صالحا، بالنسبة لقانون انشاء المجلس الدستوري الصادر سنة 1993، لمراقبة " النصوص التي لها قوة القانون"، ومنها مرسوم الموازنة، وبالتالي أصبحنا امام حالة "عدم احقاق الحق".

الا ان نية المشرّع لسنة 1993 تصطدم بنظرنا باجتهاد مجلس شورى الدولة الذي يعتبر منذ عقود ان مراجعة الابطال لتجاوز حد السلطة « le recours  pour excès de pouvoir» تُعتبر مبدأ عام من مبادئ القانون (principe général du droit). بمعنى انه لا يمكن استبعاد هذا النوع من المراجعة الا بموجب قانون ينص صراحة وبشكل خاص على استبعاد " مراجعة الابطال لتجاوز حد السلطة".

  Cf. C.E. 17 février 1950, dame Lamotte, Rec.110 

تطبيقا لهذا الاجتهاد الفرنسي اعتبر مجلس شورى الدولة ان عبارة " عدم الاعتراض امام المحاكم لا تشمل مراجعة الابطال لتجاوز حد السلطة اذ لا تُستبعد هذه المراجعة الا بموجب نص قانوني واضح وصريح على عدم قابلية القرار الإداري للطعن بطريق الابطال" أي لتجاوز حد السلطة (م. ش. د.، رقم 75 تاريخ 20/10/2003). يتضح مما تقدم ان الفقرة الثانية من المادة 18 من قانون انشاء المجلس الدستوري لا تستوفي شروط الاجتهاد الإداري بنصها " لا يجوز لأي مرجع قضائي ان يقوم بهذه الرقابة"، وبالتالي يمكن القول ان لا شيء يمنع مجلس الشورى من قبول الطعن بمرسوم الموازنة عن طريق تجاوز حد السلطة. 

 ان إشكالية المادة 18 من قانون انشاء المجلس الدستوري ليست الا تعبيرا عن رغبة مجلس النواب أيضا لماذا لا يُخصص الدستور اللبناني الا مادة واحدة، المادة 19، للمجلس الدستوري بينما يحظى المجلس الدستوري الفرنسي بفصل كامل  يتضمن تسع مواد( titre VII) ، بالإضافة الى قانون عضويLoi organique ، يتضمن واحدا وستين مادة، خضع الزاميا ، كبقية القوانين العضوية، لمراقبة المجلس الدستوري. فمتى يتحرر المجلس الدستوري اللبناني من قبضة السلطة السياسية ويتظلل "بعباءة" الدستور؟            

أستاذ جامعي متقاعد في كلية الحقوق- جامعة ستراسبورغ - فرنسا